Szkoła dobrze finansowana

Nasze tezy

• SYSTEM finansowania oświaty w Polsce – do zmiany. Musi być zrozumiały dla szerokiego grona osób odpowiedzialnych za organizację oświaty. 

• POZIOM finansowania nie jest satysfakcjonujący dla wszystkich. 

• WIĘCEJ PIENIĘDZY? Proste zwiększenie subwencji oświatowej, nawet jeśli byłoby możliwe, nie rozwiązuje istoty problemu – trzeba zmienić algorytm podziału subwencji oświatowej, tak by uwzględnić nie tylko liczbę uczniów, ale także liczbę oddziałów i godzin zajęć. 

• DOPASOWAĆ! Finansowanie ma być lepiej dopasowane do ponoszonych wydatków – konieczna jest rzetelna ocena kosztów, które wynikają z decyzji na szczeblu centralnym, i dialog z samorządami, które ostatecznie odpowiadają za prowadzenie szkół.

Dlaczego zmiana jest konieczna

Obecny system finansowania oświaty w Polsce jest negatywnie postrzegany przez większość podmiotów uczestniczących w organizacji procesu edukacji. Źle oceniają go przede wszystkim organy prowadzące szkoły i placówki, czyli głównie samorządy terytorialne. Pochlebne opinie trudno znaleźć także wśród dyrektorów szkół oraz nauczycieli i nauczycielek. System ten nie wydaje się satysfakcjonujący również z punktu widzenia instytucji zarządzających budżetem centralnym, choćby z tego powodu, że pomimo kolejnych wzrostów nakładów na edukację odbiorcy systemu nie postrzegają tych zmian jako wystarczających.

Dzieje się tak głównie dlatego, że wydatki na oświatę, ponoszone przede wszystkim w samorządach, rosną jeszcze szybciej niż nakłady z budżetu centralnego. Sposób finansowania zadań oświatowych jest także postrzegany jako zbyt skomplikowany.

Największa część budżetu, który zasila system edukacji, czyli część oświatowa subwencji ogólnej, opiera się obecnie na kalkulacjach stawek przypadających na każdego ucznia oraz przypisywanych mu mniej lub bardziej licznych stawek dodatkowych, zwanych wagami. Dodatkowo wysokość subwencji oświatowej dla samorządu zależy w pewnym stopniu od liczby nauczycieli, ale tylko tych zatrudnionych na podstawie Karty nauczyciela i tylko w zakresie, który wyrównuje efekt awansu zawodowego nauczycieli i nauczycielek. Liczba wag, czyli dodatkowych czynników wpływających na wysokość subwencji oświatowej, uwzględnianych w algorytmie, przekroczyła już 70, a przecież zasady podziału subwencji obejmują jeszcze wiele innych parametrów, które nie zawsze są zrozumiałe nawet dla urzędnika zajmującego się finansowaniem oświaty w gminie, nie mówiąc o rodzicach uczniów i uczennic, a także samych młodych ludziach.

Panuje powszechne przekonanie, że system finansowania powinien być adekwatny do podejmowanych zadań oraz zrozumiały, a najlepiej prosty. Niezależnie od sposobu określenia systemu finansowania, trudno będzie osiągnąć jednocześnie oba te cele. System może być prosty, ale wtedy trudno sprawić, by był dobrze dopasowany do ponoszonych wydatków; z kolei próba dopasowania systemu do faktycznych kosztów powoduje najczęściej jego komplikację. Rozumiejąc, że spełnienie obu tych postulatów jest skrajnie trudne, niezależnie od wyboru systemu finansowania, to w obecnym systemie, opartym na kwotach przypadających na ucznia, jest to po prostu niemożliwe.

---

Główne problemy

1. Zbyt niski poziom finansowania oświaty

W powszechnym odczuciu zarówno organów prowadzących szkoły i przedszkola, jak i dyrektorów tych jednostek, poziom finansowania zadań oświatowych jest niewystarczający. Zadania te wykonywane są przede wszystkim przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne, które finansowane z dochodów własnych (ich częścią jest subwencja z budżetu państwa oraz dotacje celowe, także pochodzące z budżetu). Problemem jest zbyt niska wysokość subwencji oświatowej w stosunku do rzeczywistych kosztów edukacji, co powoduje konieczność uzupełniania niezbędnych środków z  dochodów własnych samorządów. Z punktu widzenia samorządów problem ten można łatwo rozwiązać przez zwiększenie wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. Jednak dla całości finansów publicznych, a przede wszystkim dla budżetu państwa, oznacza to jednak konieczność ograniczenia finansowania w innych sektorach lub zwiększenie deficytu, czyli także zadłużenia państwa.

W tej sytuacji rozsądne wydaje się ustalenie takiej subwencji oświatowej, które zostanie uznane za sprawiedliwe i godziwe zarówno przez samorządy, jak i przez instytucje państwowe ¹. Niestety obecny sposób ustalania wysokości subwencji, określony w art. 28 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, opisany jest dość ogólnie: subwencję wylicza się poprzez określenie kwoty nie mniejszej niż subwencja z roku poprzedniego i koryguje się ją, uwzględniając zmianę w zakresie zadań oświatowych. Teoretycznie przepis ten powinien zapewniać godziwą subwencję, skoro kwota nie może się zmniejszyć w stosunku do poprzedniego roku oraz musi być powiększona w związku ze zmianą zadań. Gdyby sposób określenia tej korekty był odpowiedni, to wysokość subwencji byłaby godziwa (oczywiście przy założeniu, że także pierwsza subwencja była wystarczającej wysokości). W praktyce jednak pojawiają się konkretne wątpliwości i różnice interpretacyjne.

Po pierwsze, zbiór zadań oświatowych nie jest jasno określony. Pojęcie to jest wprawdzie zdefiniowane w przepisach prawa oświatowego, ale zbyt ogólnie. Nie ma wątpliwości, że zadania oświatowe obejmują m.in. wypłatę wynagrodzeń dla nauczycieli i nauczycielek; wątpliwości pojawiają się jednak już przy próbie odpowiedzi na pytanie, czy dotyczy to wszystkich nauczycieli lub czy uwzględnia zadania administracyjne związane z oświatą – i w jakim zakresie. Choć osoby wykonujące pracę związaną z obsługą systemu edukacji są pracownikami jednostek samorządu terytorialnego, to nie są wyłączone z subwencji oświatowej (art. 28 udjst oraz opis wskaźnika Wr w algorytmie podziału subwencji ² ).  W praktyce te wątpliwości bywają rozstrzygane przez instytucje państwowe na niekorzyść samorządów. Po drugie, nawet gdyby precyzyjnie określić zakres zadań oświatowych, to wiele zależy od tego, jak wycenia się ich zmianę. W zależności od przyjętej metody wyceny, może być ona bardziej lub mniej korzystna dla podmiotów realizujących zadania oświatowe.

Ostatecznie więc, choć postulat zwiększenia wysokości subwencji oświatowej jest słuszny, warto zacząć od sprecyzowania art. 28 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego tak, aby na przyszłość sposób ustalania łącznej wysokości subwencji oświatowej był czytelny dla wszystkich stron uczestniczących w procesie zarządzania oświatą. Postulat jeszcze dalej idący to określenie zadań edukacyjnych, które w całości (lub w zdefiniowanej i znanej wszystkim części) byłyby finansowane w ramach subwencji oświatowej.

2. Skomplikowany algorytm podziału subwencji oświatowej

Niezależnie od problemów związanych z łączną wysokością subwencji oświatowej oraz sposobem jej ustalania, krytykowany jest także sam podział środków pomiędzy samorządy terytorialne dokonywany przez ministra odpowiedzialnego za oświatę. Jest on nadmiernie skomplikowany: algorytm podziału subwencji oświatowej zależy od ponad 70 wskaźników przypisywanych do uczniów w zależności od ich cech (wagi) oraz dalszych kilkudziesięciu wskaźników (także przypisywanych do uczniów) oraz różnicujących wysokość subwencji w zależności od liczby i wynagrodzenia nauczycieli. Taka konstrukcja algorytmu jest nie w pełni zrozumiała dla znacznej części urzędników samorządowych zajmujących się organizacją oświaty. Ten brak jasności przekuwa się niestety na podejmowane decyzje.

Idąc dalej, sposób finansowania oświaty jest niezrozumiały dla większości rodziców, którzy jako wyborcy kształtują przecież skład sejmu, senatu i innych ciał, podejmujących decyzje na temat edukacji. Trudno w takiej rzeczywistości o rzetelną debatę. Zauważmy, że obecnie dyskusje na temat finansowania oświaty w zasadzie nie wychodzą poza rząd, samorządy i organizacje zajmujące się edukacją. Zważywszy, że rozmowa dotyczy znacznej części wydatków budżetu państwa oraz samorządów, byłoby cenne, gdyby do dyskusji mogły być szerzej włączone środowiska wyborców. Nie będzie to jednak możliwe, jeśli system będzie tak skomplikowany oraz (o czym w dalszej części) oderwany od rzeczywistych wydatków. Przydałoby się opracowanie swoistej „ściągawki” dla rodziców; zadanie to jednak przekracza możliwości niniejszego materiału.

3. Finansowanie wychowania przedszkolnego oderwane od poziomu realizacji zadań

Wychowanie przedszkolne dzieci pełnosprawnych do lat pięciu finansowane jest głównie z dochodów własnych samorządów, z częściowym tylko dofinansowaniem z budżetu państwa w postaci dotacji celowej. Dochody te jednak w stosunkowo niewielkim stopniu zależą od wymiaru realizowanych zadań. W pewnym uproszczeniu wynika to stąd, że większy odsetek dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym lub lepsza, a co za tym idzie droższa opieka nie przekładają się w zauważalny sposób na wysokość dochodów własnych samorządu. Pewne skutki można wprawdzie dostrzec, jednak trzeba czekać na nie latami; nie są one wcale gwarantowane, a realna wartość tych efektów nie jest zbyt duża. W związku z tym jakość opieki przedszkolnej jako usługi publicznej bardzo różni się w zależności od samorządu. Warto wspomnieć, że zmiany wprowadzone w 2013 roku zmniejszyły poziom tego zróżnicowania. Stało się tak przede wszystkim dzięki ograniczeniu opłat za przedszkola dla dzieci od lat trzech (od 1 zł za godzinę powyżej pięciu godzin) oraz sukcesywnemu wdrażaniu prawa do wychowania przedszkolnego. Do 2013 roku gmina mogła oświadczyć, że nie ma miejsc w przedszkolach dla dzieci w wieku 3-4 lata i nie było sposobu, by zmusić ją do stworzenia takich miejsc. Dzisiaj musi tworzyć je sama albo współdziałać z publicznymi jednostkami prowadzonymi przez osoby fizyczne lub prawne, ewentualnie ogłosić konkurs na przedszkola niepubliczne z opłatami nie większymi niż te w placówkach gminnych.

Mimo tych zmian system finansowania opieki przedszkolnej byłby bardziej sprawiedliwy, gdyby w większym stopniu zależał od wymiaru realizowanych zadań oświatowych. Z tej diagnozy wynika postulat objęcia całego wychowania przedszkolnego subwencją oświatową. W konsekwencji jednak oznaczać to musi najpewniej odpowiednią korektę dochodów własnych gmin poprzez ich adekwatne zmniejszenie. Finansowanie wychowania przedszkolnego w postaci subwencji, a więc dołożenie znacznych środków z budżetu państwa, raczej nie odbędzie się bez zmniejszenia np. samorządowych udziałów w PIT i CIT. Będzie tak dlatego, że na początku lat 90., kiedy gminy przejmowały prowadzenie placówek przedszkolnych, dochody własne gmin były z tego tytułu zwiększane. Wątpię, żeby budżet państwa zechciał jeszcze raz dołożyć do przedszkoli.

4. Niedopasowanie sposobu finansowania szkół i placówek do zadań oświatowych.

Podział subwencji oświatowej oparty na kwotach przypisanych do ucznia nie odpowiada wydatkom ponoszonym w szkołach. Wydatki te zależą przede wszystkim od wysokości wynagrodzeń nauczycieli, a ta od ich liczby. To, ile nauczycieli i nauczycielek zatrudnia szkoła, wiąże się zaś bezpośrednio z liczbą oddziałów klasowych. Zatem wydatki szkoły są bezpośrednio powiązane z liczbą oddziałów klasowych, podczas gdy dochody wynikają z liczby uczniów. Warto pamiętać, że oddziały klasowe mogą mieć różną liczbę uczniów i uczennic, ponieważ brakuje standardu minimalnej wielkości klasy, a ważną rolę odgrywają tu czynnikie demograficzne i geograficzne. W najprostszym ujęciu, jeśli w szkole jest oddział liczący 20 uczennic i uczniów, to subwencja na taki oddział jest o 33,3% wyższa niż w przypadku, gdyby liczył on 15 osób. Tymczasem w obu tych przypadkach realnie ponoszone wydatki są dość podobne, ponieważ wiąże się one z liczby godzin poszczególnych zajęć, określonych w ramowych planach nauczania, a co za tym idzie – z wynagrodzeniami nauczycieli i nauczycielek.  Wynagrodzenia te są niezależne od liczby uczniów i uczennic w oddziale. Jedynie niewielka część wydatków szkolnych generowana jest bezpośrednio przez liczbę uczennic uczniów (możemy zaliczyć do nich np. pomoc psychologiczno-pedagogiczną, kształcenie specjalne w szkołach ogólnodostępnych czy koszty pracy świetlicy).

Świadomość tego niedopasowania prowadzi do postulatu, by wprowadzić system mieszany, oparty na połączeniu finansowania związanego z liczbą oddziałów (lub niezbędnych nauczycieli i nauczycielek) oraz finansowania uwzględniającego w pewnej mierze liczbę uczniów i uczennic oraz ich cechy. Różnicowanie stawek w zależności od rodzaju oddziału mogłoby się odbywać poprzez określenie  liczby godzin dla tego oddziału wynikających z ramowych planów nauczania. Taka zmiana systemu powodowałaby konieczność ustalenia minimalnej wielkości oddziałów klasowych (w zależności od ich rodzaju i na przykład lokalizacji), finansowanych z budżetu państwa. Prowadzenie oddziałów mniej licznych wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego udziału środków własnych samorządów.

---

Rozwiązania i wskazówki

Władze centralne, politycy i polityczki

• zmiana zasad obliczania łącznej wysokości subwencji oświatowej określonej w art. 28 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez bardziej precyzyjne określenie zadań oświatowych uwzględnianych w obliczeniach oraz sposobu dokonywania tych obliczeń;
• określenie wymiaru zadań oświatowych, na pokrycie których przeznaczona jest (i powinna wystarczyć) subwencja oświatowa;
  przemodelowanie systemu finansowania wychowania przedszkolnego, tak by w większym stopniu dochody gmin dopasowane były do wydatków związanych z prowadzeniem placówek wychowania przedszkolnego;
• zmiana algorytmu podziału subwencji oświatowej polegająca na uwzględnianiu również liczby oddziałów klasowych i godzin zajęć dla tych oddziałów wynikających z ramowych planów nauczania.

Władze lokalne i inne organy prowadzące szkoły

• ocena obecnego sposobu finansowania wychowania przedszkolnego w celu wypracowania spójnego stanowiska gmin co do ewentualnego objęcia wychowania przedszkolnego subwencją oświatową (ze świadomością, że prawie na pewno oznaczać to będzie zmniejszenie się dochodów własnych gmin);
• wypracowanie wspólnego stanowiska samorządowego w zakresie postulowanych zmian w finansowaniu oświaty;
• określenie poziomu wydatków oświatowych, na które samorząd ma realny wpływ, i oddzielenie ich od wydatków będących pochodną decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym; postulowanie na tej podstawie rzetelnej wyceny ponoszonych wydatków w każdej sytuacji, w której zadania oświatowe rosną w wyniku regulacji dokonywanych przez rząd.

Dyrektorzy, nauczyciele i nauczycielki oraz inne osoby pracujące w szkole

• określenie poziomu wydatków oświatowych, na które dyrektor ma realny wpływ i oddzielenie ich od wydatków będących pochodną decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym i samorządowym (pomoże to samorządom w rozmowach z rządem na temat określenia zadań oświatowych, których finansowanie wzrasta w wyniku działań rządu, a na które nie ma wpływu ani samorząd, ani dyrekcja szkoły).

Opinia publiczna, w tym rodzice

• zauważenie, że możliwe jest wpływanie na sposób finansowania oświaty poprzez decyzje wyborcze w wyborach do sejmu i senatu;
  oderwanie się od pokusy pobieżnej oceny sytuacji i ograniczenia się do postulatu, by zwiększyć nakłady na oświatę; problem jest głębszy i wymaga nieraz trudnych wyborów;
• podejmowanie dyskusji o finansowaniu oświaty po uprzednim zapoznaniu się z systemem jej finansowania.

---

Przypisy