Dawid Sześciło*
Wprowadzenie
Polska szkoła przechodzi w ostatnich latach burzliwe i trudne chwile. Polityka władzy centralnej nastawiona na kwestionowanie niezależności szkół oraz wcześniejszych reform, jak również próby ręcznego sterowania oraz ideologicznego podporządkowania szkół budzi głęboki niepokój. Niestety, wszystko wskazuje na dalsze pogłębianie tych tendencji. Niedawno ogłoszone plany Ministerstwa Edukacji i Nauki zakładają rozszerzanie rządowej kontroli nad szkołami m.in. poprzez zwiększenie roli kuratorów oświaty przy obsadzie stanowisk dyrektorów szkół czy też obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora przy podejmowaniu przez szkoły współpracy z organizacjami pozarządowymi.
W takich warunkach kluczowym wyzwaniem staje się obrona samodzielności szkół i samorządów, które je prowadzą. O ile samodzielność samorządów jest zasadą konstytucyjną, trwale wbudowaną w system ustrojowy, to zasada samodzielności szkół, kontestowana przez obecnego Ministra Edukacji i Nauki, stanowi rzadziej dostrzegany element polskiego systemu edukacji. Tymczasem, jak czytamy w art. 58 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę̨ lub placówkę̨, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą̨ ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Właśnie ten przepis najpełniej wyraża podmiotowość szkoły jako samodzielnej instytucji w systemie edukacji, która nie może być przedmiotem ręcznego sterowania czy dowolnych działań nadzorczo-kierowniczych. Na straży samodzielności szkół i samorządów w zakresie polityki oświatowej stoi także, co trafnie wywiódł w swojej analizie prof. Hubert Izdebski, konstytucyjna zasada pomocniczości, która nie pozwala zarówno ustawodawcy, jak i organom władzy wykonawczej, swobodnie i bez skrępowania ingerować w działania mniejszych społeczności czy organizacji, również takich jak szkoły.
Poza tą ogólną zasadą, obowiązujące przepisy – zwłaszcza Prawo oświatowe – nadal dają samorządom i samym szkołom dość szerokie pole do rozwijania własnych i dostosowanych do specyficznych potrzeb lokalnych polityk oświatowych. Wciąż istnieje pewna przestrzeń, by tę najważniejszą sferę działalności polskich samorządów urządzać według autorskich recept. Zacieśniający się gorset regulacji i nadzoru centralnego połączony z coraz trudniejszą sytuacją finansową oświaty nie ułatwia tego zadania. Wszystkie te zewnętrzne ograniczenia i wyzwania nie powinny jednak kompletnie zniechęcać do rozwijania i wdrażania lokalnych polityk oświatowych, a także korzystania z wciąż istniejącej przestrzeni do samodzielnego działania na poziomie każdej szkoły samorządowej.
W tej analizie skupiamy się na konkretnych instrumentach prawnych i organizacyjnych, które pozostają w rękach nas wszystkich: samorządów, dyrektorów szkół, rodziców, uczniów, i które mogą być wykorzystywane do budowania rzeczywiście samorządnej szkoły i samorządnej oświaty.
Polityka edukacyjna samorządu – strategie oświatowe
Jako kluczowy obszar polityki lokalnej edukacja powinna stać się przedmiotem strategicznej, długofalowej wizji rozwijanej i wdrażanej przez samorząd we współpracy ze wszystkimi aktorami i interesariuszami lokalnego systemu edukacyjnego. Myślenie strategiczne o oświacie jest oczywiście w polskich warunkach utrudnione, ponieważ niemal z dnia na dzień władza centralna może całkowicie zmienić warunki gry i fundamenty systemu edukacji. Nie należy jednak rezygnować z bardziej kompleksowego spojrzenia na to, co chcemy jako lokalna społeczność osiągnąć, inwestując znaczącą część naszego budżetu w szkoły i inne placówki oświatowe.
Od strony prawnej nie istnieje szczególny przepis nakładający na samorządy obowiązek tworzenia strategii oświatowych czy określający wymogi co do treści takiego dokumentu. Podstawa ustawowa nie jest jednak w żadnym wypadku potrzebna, ponieważ strategia nie jest aktem prawa miejscowego, nie tworzy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zatem może być opracowywana i uchwalana na podstawie ogólnych norm zadaniowych, zwłaszcza:
- Art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, określający edukację publiczną jako zadanie własne gminy;
- Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznający radzie gminy mandat do podejmowania decyzji we wszystkich sprawach mieszczących się w zakresie działania gminy, niezastrzeżonych na rzecz innych organów.
Strategia oświatowa może być częścią całościowej strategii rozwoju gminy, jednak wiele samorządów decyduje się na opracowanie odrębnego dokumentu, który może funkcjonować pod różnymi nazwami – jako strategia dla oświaty, strategia rozwoju edukacji czy polityka oświatowa. W takiej sytuacji ważne jest zapewnienie spójności między strategią ogólną a strategią dotyczącą wyłącznie polityki edukacyjnej.
Trudno o szczegółowe dane statystyczne dotyczące powszechności strategicznego planowania rozwoju edukacji w gminach. Ostatnie dane opublikowane w 2011 r. przez Ośrodek Rozwoju Edukacji i Uniwersytet Warszawski na podstawie ankiet wśród samorządów informowały o istnieniu odrębnej strategii oświatowej w ponad 1/5 wszystkich gmin. Ważniejsza od liczby samorządów posiadających taki dokument jest jednak ich zawartość, a także sposób przygotowania i monitorowania realizacji. Jak stworzyć dobrą strategię oświatową dla naszej gminy? Poniżej zamieszczamy kilka podstawowych wskazówek.
PRZYGOTOWANIE
Powołanie zespołu bezpośrednio odpowiedzialnego za przygotowanie projektu strategii;
Warsztaty, grupy fokusowe, ankiety z udziałem możliwie najszerszego grona interesariuszy lokalnego systemu oświaty;
Współpraca z ekspertami edukacyjnymi w celu pozyskania wiarygodnych danych;
Otwarte konsultacje społeczne;
ZAWARTOŚĆ
Kompleksowa diagnoza lokalnego systemu edukacji z wykorzystaniem analizy PEST i SWOT, diagnozą wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań, dostępnych zasobów etc.
Wyznaczenie celów strategicznych w horyzoncie co najmniej 5-7 lat, wraz z miernikami i wskaźnikami ich realizacji oraz informacją o zasobach niezbędnych do realizacji;
Obudowanie każdego celu strategicznego kluczowymi działaniami planowanymi do realizacji;
Opis systemu monitorowania realizacji strategii;
MONITORING REALIZACJI
Obligatoryjny raport z postępów w realizacji strategii, przygotowywany i publikowany co roku;
Kompleksowy raport ewaluacyjny na zakończenie realizacji strategii;
Coroczna debata nad polityką edukacyjną i postępami w realizacji strategii na forum rady gminy oraz właściwej komisji rady;
Regularny monitoring prowadzony przez radę oświatową (jeśli została powołana) – w przypadku braku rady oświatowej można rozważyć powołanie specjalnej rady monitorującej realizację strategii oświatowej, zapewniając reprezentację różnych interesariuszy w jej składzie.
Partycypacyjny model zarządzania lokalną oświatą – rady oświatowe
Każda jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) może powołać wyspecjalizowany organ konsultacyjno-doradczy w sprawach lokalnej czy regionalnej polityki edukacyjnej, zwany radą oświatową. Decyzja w sprawie jej utworzenia oraz ustalenia składu i reguł funkcjonowania pozostaje w gestii organu stanowiącego danego samorządu, czyli odpowiednio rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa. Trzeba zaznaczyć, że ustawa – Prawo oświatowe nie przewiduje możliwości nadania radzie oświatowej jakichkolwiek kompetencji decyzyjnych czy też możliwości blokowania jakichkolwiek decyzji organów samorządowych. To organ z założenia wyłącznie opiniodawczy i to od nastawienia władz samorządowych będzie zależało, czy będzie on odgrywał istotną rolę w prowadzeniu samorządowej polityki oświatowej.
Jeżeli rada oświatowa została powołana, jej zadania będą wynikały wprost z.ustawy. Prawo oświatowe przewiduje, że do zadań rady należy:
- badanie potrzeb oświatowych na obszarze działania jednostki samorządu terytorialnego oraz przygotowywanie projektów ich zaspokajania;
- opiniowanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części dotyczącej wydatków na oświatę;
- opiniowanie projektów sieci publicznych szkół i placówek;
- opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego wydawanych w sprawach oświaty;
- wyrażanie opinii i wniosków w innych sprawach dotyczących oświaty.
W każdej z tych spraw organy samorządowe są zobligowane zasięgać opinii rady oświatowej przed podjęciem jakichkolwiek rozstrzygnięć. To najważniejsze uprawnienie rady, przy czym jej opinia nie będzie dla organów podejmujących decyzje wiążąca. Zobowiązany do zasięgnięcia opinii będzie organ, który zamierza wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, czyli najczęściej organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu oraz sejmik województwa. Naruszenie obowiązku zaopiniowania odpowiedniego projektu aktu może być podstawą do stwierdzenia jego nieważności w trybie nadzoru wojewody lub przez sąd administracyjny.
Ustawowe kompetencje rady nie są sformułowane w pełni klarownie i precyzyjnie. Wątpliwości budzi zwłaszcza zadanie polegające na badaniu potrzeb oświatowych na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego oraz przygotowywaniu projektów ich zaspokajania. Wydaje się, że rada może np. inicjować i przeprowadzać badania kwestionariuszowe czy ankiety, które miałyby na celu zdiagnozowanie sytuacji w danej gminie, powiecie czy województwie pod kątem realizacji potrzeb wszystkich bądź wybranych grup dzieci i młodzieży uczestniczących w procesie edukacyjnym.
Przykładowo, nic nie stoi na przeszkodzie, aby przeprowadzić ankietę wśród dzieci i rodziców wywodzących się z mniejszości narodowych czy etnicznych w celu zbadania, na ile szkoły prowadzone przez dany samorząd zapewniają im możliwości integracji z lokalną społecznością, a także chronią przed przejawami dyskryminacji. Oczywiście, rada oświatowa jako organ pozbawiony samodzielnej podmiotowości prawnej i w sferze finansów publicznych będzie miała ograniczone możliwości prowadzenia badań wymagających finansowego zaangażowania. W takiej sytuacji konieczna będzie współpraca z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), aby uruchomić niezbędne środki finansowe.
Efektem badań prowadzonych przez radę może być, zgodnie z przepisami ustawowymi, przygotowywanie projektów zaspokajania zdiagnozowanych potrzeb oświatowych. Jak podkreślają komentatorzy przepisów Prawa oświatowego, statut gminy może nawet przyznać radzie prawo inicjatywy uchwałodawczej, czyli możliwości przedłożenia konkretnego projektu uchwały pod obrady rady gminy. Takiego uprawnienia niestety nie da się wywieść wprost z ustawy. Konieczne jest wprowadzenie odpowiedniej regulacji do statutu gminy.
Ustawa pozostawia organom stanowiącym samorządów pełną dowolność w zakresie kształtowania składu rad oświatowych. Jeśli jednak chcemy, aby była to platforma komunikacji i współpracy różnych interesariuszy lokalnego czy regionalnego systemu edukacji, a nie instytucja fasadowa, konieczne jest dopuszczenie do udziału w niej co najmniej następujących grup:
- Nauczyciele i nauczycielki;
- Organizacje pozarządowe aktywne w sferze edukacji;
- Podmioty prywatne prowadzące szkoły (np. stowarzyszenia edukacyjne);
- Osoby reprezentujące szkoły samorządowe;
- Osoby reprezentujące rady szkół i rady rodziców;
- Przedstawiciele uczniów i uczennic;
- Ekspertki i eksperci edukacyjni;
Przedstawiciele i przedstawicielki administracji samorządowej (np. wydziału edukacji w urzędzie gminy).
Praktyka funkcjonujących w Polsce rad oświatowych pokazuje, że czasem mają one jeszcze szerszy skład, co z pewnością sprzyja reprezentatywności, choć może też powodować praktyczne trudności, np. z zapewnieniem kworum na posiedzeniach rady. Poniższa tabela przedstawia kompozycję rad w wybranych gminach:
SKŁAD RADY OŚWIATOWEJ – PRZYKLADY
Piaseczno
Przedstawiciel(ka) Rady Miejskiej;
Przedstawiciel(ka) Urzędu Miasta;
Przedstawiciel(ka) Centrum Usług Wspólnych;
Przedstawiciele dyrektorów szkół;
Przedstawiciele rad rodziców;
Przedstawiciele związków zawodowych (Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ Solidarność);
Przedstawiciel(ka) organizacji zrzeszających osoby z niepełnosprawnościami;
Przedstawiciel(ka) miejskiego ośrodka pomocy społecznej;
Łomianki
Przedstawiciel(ka) Rady Miejskiej;
Przedstawiciel(ka) Urzędu Miasta;
Przedstawiciel(ka) Integracyjnego Centrum Dydaktyczno-Sportowego;
Przedstawiciele dyrektorów szkół i dyrektorów przedszkoli;
Przedstawiciele rad pedagogicznych szkół i przedszkoli samorządowych;
Przedstawiciele rad rodziców;
Przedstawiciel(ka) organizacji pozarządowych.
Powiat lęborski
Starosta;
Członek Zarządu Powiatu;
Członkowie Komisji Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki w Radzie Powiatu;
Naczelnik Wydziału Edukacji i Spraw Społecznych Starostwa Powiatowego;
Dyrektorzy szkół powiatowych;
Przedstawiciele uniwersytetów trzeciego wieku;
Przedstawiciele towarzystw oświatowych;
Przedstawiciele gmin wchodzących w skład powiatu;
Przedstawiciele związków zawodowych;
Przedstawiciele organizacji pracodawców i przedsiębiorców;
Przedstawiciel(ka) powiatowego urzędu pracy.
Źródło: Przegląd uchwał tworzących rady oświatowe w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego.
Rady oświatowe nie zyskały do tej pory w polskim samorządzie dużej popularności, choć nie są dostępne jakiekolwiek zestawienia statystyczne pokazujące dokładnie, ile samorządów zdecydowało się na ich powołanie. Jedną z najdłużej i najprężniej funkcjonujących rad była Gdańska Rada Oświatowa utworzona w 2007 r.. Po upływie jej trzeciej kadencji w roku 2018 nie wznowiła ona już jednak działalności. Doświadczenia dotychczasowego funkcjonowania rad były przedmiotem krytycznej oceny w badaniu Ośrodka Rozwoju Edukacji z 2015 r., który przyjrzał się działalności jednej z rad i na tej podstawie sformułował wiele zastrzeżeń pod adresem regulacji ustawowej. Krytykowano zwłaszcza brak kompetencji decyzyjnych rady oraz dowolność w kształtowaniu jej składu przez organ stanowiący, co może utrudniać zapewnienie jej reprezentatywnego charakteru. Z badania tego wynika jednak także kilka praktycznych rekomendacji, które można wdrożyć na poziomie lokalnym bez oglądania się na ustawowe ograniczenia, m.in.:
- Nieformalny patronat ze strony wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nad radą demonstrujący przywiązanie do partycypacyjnego modelu zarządzania edukacją;
- Wyznaczenie do roli przewodniczącego czy przewodniczącej rady osoby o wysokim autorytecie w lokalnej społeczności i jednocześnie dobrej znajomości problematyki oświatowej.
Należy również zaznaczyć, że jeśli władzom danej jednostki samorządu terytorialnego nie odpowiada przyjęta w Prawie oświatowym formuła rady oświatowej z ustawowo określonymi zadaniami, w ramach swojej organizacyjnej samodzielności mogą one powołać innego typu organ doradczo-konsultacyjny, jeśli taką możliwość przewiduje zwłaszcza regulamin organizacyjny urzędu gminy. Z takiej możliwości skorzystał m.in. Prezydent m.st. Warszawy powołując w 2019 r. Warszawską Radę Edukacyjną. Jej zadania są zbliżone, ale nie tożsame z ustawowymi zadaniami rad oświatowych, a skład personalny jest bardzo bliski istniejącym radom oświatowym.
Partycypacyjny model zarządzania szkołą – rady szkoły
O ile rada oświatowa może być instrumentem współtworzenia lokalnych polityk oświatowych przez szerokie grono interesariuszy, to rady szkół stanowią instytucję o bardziej praktycznej roli i szerszych kompetencjach decyzyjnych. Podobnie jak w przypadku rad oświatowych, powołanie rady szkoły nie jest obowiązkowe. Decyzja w tej kwestii należy do dyrektora, który może utworzyć radę z własnej inicjatywy lub na wniosek rady rodziców, a w przypadku szkół ponadpodstawowych także na wniosek samorządu uczniowskiego. Jej skład jest określony ustawowo i zapewnia równowagę trzech grup interesariuszy: nauczycieli, rodziców i uczniów/uczennic. Każda z tych grup ma jednakową reprezentację wyłanianą w wyborach organizowanych w każdej grupie.
Podobnie jak rady oświatowe, rada szkoły posiada głównie uprawnienia doradczo-opiniodawcze, ale nie tylko. Do ich kompetencji należy:
- Uchwalanie statutu szkoły;
- Opiniowanie projektu planu finansowego;
- Występowanie do nadzoru pedagogicznego z wnioskami o zbadanie i dokonanie oceny działalności szkoły (lub dyrektora czy innego nauczyciela zatrudnionego w szkole);
- Opiniowanie planu pracy i innych spraw istotnych dla szkoły;
- Ocena sytuacji/stanu szkoły i występowanie w tej sprawie z wnioskami do dyrektora, w tym w sprawie organizacji zajęć dodatkowych (art. 80 Prawa oświatowego).
Rady szkoły nie są szczególnie popularne w szkołach samorządowych. Choć brak w tej kwestii szczegółowych badań, zapewne wynika to z niechęci niektórych dyrektorów do tworzenia organu, który do pewnego stopnia ogranicza ich władzę, a przynajmniej zmusza do uwzględniania dodatkowego aktora przy podejmowaniu decyzji. W innych przypadkach decyduje brak zaangażowania po stronie rodziców czy uczniów, a nawet brak wiedzy o tym, że taki organ może zostać powołany. Niemniej jednak, warto w szkołach samorządowych promować ten model jako podstawową, stałą platformę wewnątrzszkolnej demokracji. O ile władze samorządowe nie mogą nakazać dyrektorom utworzenia rady szkoły, to mogą w tej sprawie kierować stosowne wnioski czy zalecenia.
Szkoła otwarta – współpraca z organizacjami społecznymi : zlecanie i wspieranie realizacji zadań publicznych
Włączanie organizacji społecznych w lokalny krwioobieg edukacyjny to jedna z najważniejszych i najbardziej dostępnych dla wszystkich samorządów prowadzących szkoły form wzbogacania oferty edukacyjnej. Niezależnie od współpracy podejmowanej na poziomie poszczególnych szkół, warto sięgać także po bardziej zinstytucjonalizowane współdziałanie na zasadach przewidzianych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Regulacja ta dotyczy współdziałania władz publicznych, w tym samorządów, z sektorem pozarządowym w obszarze zadań publicznych mieszczących się w obrębie tzw. działalności pożytku publicznego. Obszerny katalog tych zadań obejmuje również oświatę i wychowanie, co umożliwia samorządom stosowanie przewidzianych w tej ustawie form współpracy również przy realizacji projektów edukacyjnych.
Jakie są zasady tej współpracy? Ustawa przewiduje dwie główne ścieżki współpracy administracji z organizacjami pozarządowymi – powierzenie albo wsparcie realizacji zadania publicznego. Podstawowa różnica między obiema formami polega na tym, że w przypadku powierzenia administracja zobowiązana jest do przekazania organizacji pozarządowej środków w pełni pokrywających koszt realizacji zadania, zaś przy zastosowaniu formuły wsparcia organizacja otrzymuje dotację zapewniającą jedynie częściowe finansowanie przedsięwzięcia. W praktyce samorządowej wsparcie realizacji zadania publicznego jest zdecydowanie popularniejsze niż powierzenie, co wynika oczywiście z kalkulacji kosztów po stronie samorządowej. Samorząd, decydując się na wsparcie, może liczyć na bardziej efektywne wykorzystanie środków publicznych – uzyskanie „więcej za mniej”.
W obu trybach zawiązanie współpracy wymaga wyłonienia organizacji społecznej do realizacji konkretnego zadania w otwartym konkursie ofert. Konkurs może zostać zorganizowany z inicjatywy własnej samorządu, ale może być również poprzedzony inicjatywą organizacji zainteresowanej realizacją konkretnego projektu we współpracy i przy wsparciu władz samorządowych. Wniosek nie musi oczywiście zostać zaaprobowany, a ponadto w przypadku jego przyjęcia, organizacja-wnioskodawca formalnie nie zyskuje uprzywilejowanej pozycji w otwartym konkursie ofert.
Ogłoszenie konkursowe winno zawierać m.in. opis zadania, które ma zostać zrealizowane, wysokość środków przeznaczonych na realizację zadania oraz informacje o kryteriach oceny ofert. Zanim konkretny konkurs zostanie ogłoszony, plany samorządu w tym zakresie powinny się znaleźć w rocznym programie współpracy z organizacjami pozarządowymi, który powinna uchwalić rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) po przeprowadzeniu konsultacji z lokalnym środowiskiem pozarządowym. To najlepszy moment na to, by władza samorządowa rozpoznała potencjał lokalnego środowiska pozarządowego i wspólnie z nim ustaliła, jakie obszary i kierunki współpracy mogą być najbardziej interesujące i wartościowe.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz przewidziane w niej tryby współpracy funkcjonują już ponad dekadę, więc praktyka samorządowa dostarcza wielu przykładów projektów, które dotyczą sfery edukacji, choć w przeciwieństwie do pomocy społecznej czy kultury fizycznej, oświata i edukacja nie są priorytetowymi obszarami współpracy. Czego konkretnie dotyczą organizowane przez samorządy konkursy ofert na projekty edukacyjne? Tabela poniżej zawiera kilka przykładów, które jednak nie wyczerpują listy potencjalnych projektów edukacyjnych, które mogą być realizowane w tym trybie.
Przykładowe zadania publiczne ze sfery edukacji zlecane organizacjom pozarządowym
Poznań
Organizacja zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych dla dzieci i młodzieży, dzięki którym rozwiną swoje zainteresowania, pasje oraz nabędą nowe umiejętności;
Kształtowanie świadomości społecznej poprzez szerzenie wiedzy na temat racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych, proekologicznych zachowań, ogólnej wiedzy na temat ekologii; prowadzenie wykładów, warsztatów, zajęć, a także udział w grach terenowych, czy wycieczkach krajoznawczych
Zrealizowanie działań edukacyjnych związanych z budowaniem postawy odpowiedzialności społecznej oraz zachęcających do czynnego udziału w życiu obywatelskim miasta.
Ełk
Edukacja na temat wpływu i oddziaływania internetu, telefonów, gier komputerowych, telewizji, portali społecznościowych;
Inicjatywy organizacji pozarządowych działających w szkole, przygotowanie do uczestnictwa w życiu społecznym poprzez poznawanie zadań poszczególnych organizacji pozarządowych, włączanie organizacji pozarządowych działających poza szkołą do działań przygotowujących dzieci i młodzież do pełnienia funkcji społecznych;
Udział dzieci i młodzieży w akcjach, programach, projektach lokalnych i ogólnopolskich kształtujących postawy patriotyczne, obywatelskie, proekologiczne, prozdrowotne;
Programy praktycznej edukacji rowerowej w szkołach miejskich;
Wspieranie programów edukacji rowerowej osób dorosłych;
Edukacja dzieci i młodzieży w zakresie zdrowego odżywiania;
Upowszechnianie wśród uczniów szkół miejskich umiejętności programowania;
Katowice
Edukacja antydyskryminacyjna obejmująca zwłaszcza:
zorganizowanie zajęć w formie wykładów, prelekcji, warsztatów, itp., skierowanych do uczniów szkół podstawowych i szkół ponadpodstawowych, mających na celu:
przekazanie wiedzy na temat dyskryminacji i wykluczenia oraz instrumentów przeciwdziałania tym zjawiskom,
rozwijanie umiejętności i kompetencji społecznych, ukierunkowanych na budowanie szacunku dla różnorodności osób i grup społecznych,
kształtowanie postaw poszanowania, otwartości i zrozumienia wobec przedstawicieli mniejszości religijnych, narodowych, etnicznych i seksualnych.
Powiat giżycki
Zadania z zakresu edukacji ekologicznej obejmujące:
organizacja otwartych konkursów fotograficznych o tematyce ukazującej unikalne walory regionu Wielkich Jezior Mazurskich,
konkursy plastyczne dla uczniów szkół każdego szczebla,
konkursy wiedzy o regionie Wielkich Jezior Mazurskich dla uczniów szkół ponadpodstawowych,
innowacyjne formy edukacji ekologicznej.
Rumia
Kompleksowe wsparcie rozwoju dzieci w wieku przedszkolnym w formie zajęć pozalekcyjnych, w tym zajęć edukacyjno-terapeutycznych, rozwijających, opiekuńczych, wychowawczych;
Prowadzenie działalności z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, sportowej, kulturalno-naukowej
Źródło: Przegląd ogłoszeń dotyczących otwartych konkursów ofert dla organizacji pozarządowych.
Współpraca z organizacjami pozarządowymi może wykorzystywać także formułę regrantingu przewidzianą w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Polega ona na wyłonieniu w trybie otwartego konkursu ofert organizacji (operatora), która następnie rozdysponowuje pozyskane środki na rzecz innych podmiotów. Chodzi zatem o przekazanie „dotacji na dotację”. Operator – w ramach ogólnie wytyczonego celu i reguł – określa szczegółowe zasady podziału dużego grantu oraz zarządza nim, rozdzielając środki na ostatecznych beneficjentów. Przykładem zastosowania tego mechanizmu w sferze edukacji jest warszawska inicjatywa Warszawska Aktywna Młodzież.
Szkoła otwarta – działalność organizacji społecznych w szkołach
Niezależnie od współdziałania z organizacjami społecznymi inicjowanego przez władze samorządowe, trzeci sektor może być obecny w szkole także dzięki współpracy podejmowanej na poziomie każdej szkoły indywidualnie. Zgodnie z przepisami Prawa oświatowego, w szkole i placówce mogą działać, z wyjątkiem partii i organizacji politycznych, stowarzyszenia i inne organizacje, których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej szkoły lub placówki. Podjęcie działalności w szkole lub placówce przez organizację społeczną wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły lub placówki, wyrażonej po uprzednim uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły lub placówki (jeżeli taka rada została w danej szkole utworzona) i rady rodziców.
Co konkretnie wynika z tak określonych ram ustawowych? Kluczowe znaczenie ma pojęcie „działania w szkole lub innej placówce oświatowej”. Zdaniem komentatorów ustawy – Prawo oświatowe mieści się w tym „każda aktywność i każda forma społecznego oddziaływania, informowania, propagowania idei itd., którą dana organizacja podejmuje w stosunku do uczniów, korzystając ze wsparcia (choćby biernego) szkoły lub placówki”, w tym np. „doraźne organizowanie pogadanek na lekcjach wychowawczych lub spotkań z uczniami, rozdawanie ulotek na terenie szkoły lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie”. Lista tych aktywności nie jest zamknięta i obejmować może zarówno udział w procesie dydaktycznym, jak i współpracę w formie zajęć pozalekcyjnych czy aktywności niezwiązanych bezpośrednio z kształceniem w ramach podstawy programowej.
Na dyrekcji szkoły spoczywa odpowiedzialność za nawiązanie i dbanie o jakość współpracy z organizacjami społecznymi. Jeśli dyrektor dostrzega potrzebę otwarcia szkoły na współdziałanie z trzecim sektorem, nic nie stoi na przeszkodzie do zainicjowania takiej współpracy poprzez skierowanie zaproszeń czy zapytań do funkcjonujących w danej społeczności organizacji. Jeśli nie wiemy, jakie organizacje aktywnie działają w interesującej dla nas sferze, pomocna będzie baza organizacji pozarządowych dostępna na stronie https://spis.ngo.pl .Warto zajrzeć także na strony internetowe władz samorządowych w poszczególnych regionach, powiatach i gminach, a przede wszystkim skonsultować się z samymi dyrektorami, nauczycielami, rodzicami i uczniami, którzy często od lat korzystają z oferty lokalnych i ogólnopolskich organizacji. Po zawiązaniu współpracy warto uzgodnić na piśmie jej zasady, zakres działań organizacji współpracującej ze szkołą oraz zasady jej wsparcia przez samą szkołę, np. możliwości korzystania ze szkolnej bazy lokalowej czy pomocy dydaktycznych.
Dobrą praktyką jest określenie dla wszystkich szkół samorządowych, mocą zarządzenia organu wykonawczego samorządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu), zasad udostępniania szkolnej bazy lokalowej organizacjom, które podejmują współpracę ze szkołami. Takie zarządzenie funkcjonuje m.in. w odniesieniu do warszawskich szkół samorządowych. Określa ono warunki nieodpłatnego udostępniania bazy szkolnej organizacjom społecznym , a także zasady zawierania umów dotyczących płatnego udostępniania bazy szkolnej. Dzięki jasnym zasadom określonym w takim zarządzeniu dyrektorzy szkół nie muszą się obawiać zarzutów niegospodarności w zakresie zarządzania mieniem komunalnym, gdy mowa o dysponowaniu bazą szkolną. Warszawskie zarządzenie zawiera również pomocny wzór porozumienia o współpracy między szkołą a organizacją społeczną.
Jakkolwiek tematyka i zakres współpracy będzie zależała od obecności i gotowości do współpracy ze strony sektora pozarządowego, a także otwartości samej szkoły, to warto sięgnąć do inspiracji płynących z praktyki lokalnej. Najbardziej kompleksowe kompendium projektów realizowanych we współpracy z organizacjami społecznymi zawiera publikacja stołecznego ratusza z 2018 r., pt. „Pozarządowo dla samorządowych. Projekty organizacji pozarządowych dla uczniów warszawskich szkół”.
Trudno ukryć, że w obecnych warunkach politycznych podejmowanie współpracy z organizacjami społecznymi może być przez dyrektorów szkół postrzegane jako mocno ryzykowne. Polityczna nadpobudliwość kuratoriów oświaty i sygnalizowana coraz częściej niechęć władzy wobec obecności w szkołach organizacji, które reprezentują poglądy uważane przez nią za niesłuszne, wywoływać może swoisty „efekt mrożący” i powstrzymywać przed otwieraniem szkół na współpracę z trzecim sektorem. Problemem jest także obwarowanie tej współpracy w projektowanym prawie bardzo wieloma warunkami, przeciągającymi procedurę jej nawiązania, co w praktyce zniechęci wiele szkół do podejmowania współpracy i skłoni do realizowania programów nauczania wyłącznie standardowymi metodami.
W obecnym stanie prawnym dyrektorzy są jednak chronieni przed bezpodstawnymi ingerencjami nadzoru pedagogicznego w tym zakresie. Po pierwsze, nawiązanie współpracy z organizacjami społecznymi nie jest obwarowane wymogiem uzyskania zgody nadzoru pedagogicznego. (przynajmniej do czasu uchwalenia przepisów proponowanych obecnie przez MEiN). Po drugie, ocenie w ramach nadzoru podlegać będzie wyłącznie legalność podjętej współpracy, a nie jej zbieżność z jakkolwiek formułowanymi oczekiwaniami czy poglądami osób sprawujących nadzór pedagogiczny. Ocenie może podlegać zatem, przykładowo, dopełnienie obowiązku uzyskania pozytywnej opinii rady rodziców na podjęcie współpracy czy też charakter organizacji, z którą nawiązano współpracę.
Przypomnijmy, że ustawa zabrania działalności w szkołach „organizacji politycznych”, nie precyzując jednocześnie, co należy pod tym pojęciem rozumieć. Wydaje się, że uzasadniona jest tu wąska interpretacja, wyłączająca możliwość goszczenia w szkołach organizacji takich, jak np. młodzieżówki partyjne, komitety wyborcze czy też organizacje deklarujące zamiar ubiegania się o władzę. Trudno jednak za organizacje polityczne uznać fundacje czy stowarzyszenia aktywne w życiu publicznym i zabierające głos w ważnych sprawach publicznych (np. zmian klimatycznych czy praw człowieka), jednak bez opowiadania się po stronie któregokolwiek z ugrupowań politycznych.
Nie można oczywiście wykluczyć nadgorliwości po stronie nadzoru pedagogicznego i nieuprawnionego wydania w trybie art. 55 ust. 4 Prawa oświatowego zalecenia rekomendującego np. zaprzestania współpracy z konkretną organizacją społeczną . W takiej sytuacji warto pamiętać o kilku zasadach. Po pierwsze, zalecenie takie nie stanowi decyzji administracyjnej, a brak jego realizacji nie podlega bezpośredniej sankcji. Po drugie, ewentualną konsekwencją zignorowania zalecenia może być wydanie przez kuratora oświaty decyzji w trybie art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego wzywającej do usunięcia naruszeń prawa w działalności danej placówki oświatowej. Taka decyzja podlega już jednak standardowej procedurze odwoławczej, z możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego włącznie.
Jak podkreśla się w literaturze, kurator oświaty w takiej sytuacji będzie musiał udowodnić, że dane działanie dyrektora szkoły w sposób wyraźny i oczywisty narusza konkretny przepis prawa. Pamiętajmy bowiem, że kurator oświaty nie jest organem uprawnionym do kierowania działalnością szkół i swobodnego decydowania o modelu ich funkcjonowania. Jest jedynie organem nadzoru, który może podejmować władcze działania nadzorcze tylko w sytuacji naruszania prawa przez placówki samorządowej oświaty.
Szkoła twórcza – jak wyjść poza podstawę programową?
Ministerialna podstawa programowa stanowi coraz ciaśniejszy gorset, który pozostawia społecznościom szkolnym coraz mniej swobody w tworzeniu oryginalnych i twórczych koncepcji kształcenia dostosowanych do lokalnych potrzeb i koncepcji polityki oświatowej. Takich, które pozwalają nauczycielkom i nauczycielom wykazać inicjatywę mocno krępowaną centralnie narzuconymi wymaganiami. Są dwa główne kierunki działań, które samorządy lokalne mogą prowadzić – pierwszy dotyczy wspierania szkół i nauczycieli w ciekawej realizacji wymagań podstawy, drugi zaś – wychodzenia poza nie. Organy samorządowe gmin, powiatów i województw prowadzą własne ośrodki doskonalenia nauczycieli, organizują szkolenia metodyczne i wymianę doświadczeń oraz dobrych praktyk między placówkami i nauczycielami, realizują projekty edukacyjne współfinansowane ze środków europejskich. Pomaga to rozwijać kompetencje zawodowe nauczycieli, doskonalić sposoby nauczania na lekcjach poszczególnych przedmiotów, korzystać w większym stopniu z metod aktywizujących, w tym pracy metodą projektów, a także narzędzi cyfrowych. Należy też pamiętać, że nauczyciele w dalszym ciągu mają prawo do samodzielnego opracowywania programów nauczania, które muszą oczywiście pozostawać w zgodzie z podstawą programową, ale mogą też zawierać elementy autorskie czy też realizujące podstawę w sposób, który nie jest z góry narzucony.
Poza tym, wyjście poza podstawę programową jest jednak wciąż możliwe, co najmniej na cztery sposoby:
- poprzez zajęcia dodatkowe;
- program wychowawczo-profilaktyczny;
- zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia uczniów;
- zajęcia w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej.
Uruchomienie zajęć dodatkowych cechuje się najbardziej skomplikowaną procedurą. Zgodnie z przepisami Prawa oświatowego wymaga to uzyskania przez dyrektora zgody organu prowadzącego szkołę (jednostki samorządu terytorialnego) oraz zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej oraz rady rodziców. Opinie tych organów nie są wiążące, jednak dyrektor powinien im zapewnić możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych planów nauczania, organ prowadzący może przyznać nie więcej niż 3 godziny tygodniowo zajęć dodatkowych, które po wprowadzeniu do rozkładu zajęć stają się zajęciami obowiązkowymi.
Zajęcia dodatkowe dają więc szerokie pole do uzupełniania podstawowego wymiaru kształcenia o treści, które zostały w podstawie programowej pominięte czy też są w niej niewystarczająco obecne. Zajęcia dodatkowe to zatem miejsce, gdzie można ulokować np. elementy edukacji ekologiczno-klimatycznej, o prawach człowieka, o samorządzie terytorialnym czy aktywności lokalnej, a także antydyskryminacyjne czy równościowe. Oczywiście, te elementy mogą się też znaleźć w programie wychowawczo-profilaktycznym szkoły, który nie musi dotyczyć wyłącznie kwestii przeciwdziałania uzależnieniom czy innych problemów zdrowotnych. Mogą być też przedmiotem zajęć rozwijających zainteresowania i uzdolnienia uczniów. Zajęcia dodatkowe to także przestrzeń do współpracy z organizacjami pozarządowymi, których przedstawiciele mogą być zapraszani do współprowadzenia zajęć.
W kontekście organizacji zajęć dodatkowych warto odnieść się do sprawy, która wzbudziła w ostatnim czasie poruszenie wśród przedstawicieli obecnej władzy oraz środowisk ideologicznie z nią związanych. To realizowana już od kilku lat przez miasto Poznań idea konkursów dla szkół samorządowych na zajęcia dodatkowe, m.in. z zakresu przeciwdziałania dyskryminacji i wykluczeniu. Szkoły mogą aplikować do konkursu z własnymi programami zajęć dodatkowych, a zwycięskie projekty uzyskują finansowanie z budżetu miasta. W tym roku regulamin konkursu zakwestionował wojewoda przede wszystkim z uwagi na to, że został wydany zarządzeniem Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Poznania, a nie Prezydenta Miasta Poznania, jak w poprzednich edycjach.
O ile argumenty proceduralne mogą być przedmiotem dyskusji, to trudno mieć wątpliwości co do samej możliwości organizowana przez gminę tego rodzaju konkursów. Wbrew podnoszonym przez przeciwników tej inicjatywy argumentom, nie stanowi to bowiem ingerencji w autonomię programowo-dydaktyczną szkół. Szkoły nie są w żaden sposób obligowane czy przymuszane do realizacji określonego programu zajęć dodatkowych. Przyjęte w poznańskim zarządzeniu rozwiązanie stanowi tylko doprecyzowanie reguł, według których organ prowadzący (samorząd) decyduje o przyznaniu godzin na zajęcia dodatkowe.
Organizacja obowiązkowych zajęć dodatkowych stanowi najważniejszy sposób realizacji autorskich koncepcji edukacyjnych, wykraczających poza podstawę programową. Ich uruchomienie wymaga jednak nie tylko inicjatywy ze strony nauczycieli i dyrekcji szkoły, ale także wsparcia ze strony samorządu jako organu prowadzącego w postaci zapewnienia finansowania dodatkowych godzin kształcenia. W obecnych warunkach finansowych, przy rosnącej dysproporcji między subwencją oświatową a kosztami funkcjonowania lokalnej oświaty, staje się to coraz trudniejsze. Niemniej jednak, samorządy już wielokrotnie udowodniły, że traktują edukację priorytetowo i są skłonne współfinansować jej funkcjonowania ze środków własnych.
Wspólny wysiłek na rzecz lepszej szkoły – budżet obywatelski i inicjatywa lokalna
W Polsce instytucja budżetu partycypacyjnego została po raz pierwszy wprowadzona w 2011 roku w Sopocie. Polega ona w największym skrócie na wyodrębnieniu w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego (najczęściej gminy) określonej kwoty, którą rozdysponowuje się na projekty zgłaszane bezpośrednio przez mieszkańców, a następnie wybierane przez nich w głosowaniu. Do niedawna nie funkcjonowała żadna specjalna regulacja ustawowa budżetu partycypacyjnego (obywatelskiego) i działał on w oparciu o ogólne przepisy o konsultacjach społecznych. W styczniu 2018 r. wprowadzono jednak pewne zasady ogólne:
Ustawodawca określił budżet obywatelski jako szczególną formą konsultacji społecznych, w ramach której mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują̨ corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego muszą zostać uwzględnione w uchwale budżetowej gminy.
Miasta na prawach powiatu są ustawowo zobowiązane do wyodrębniania w swoich budżetach 0,5 proc. całkowitej kwoty wydatków na projekty zgłaszane i wybierane przez mieszkańców w ramach procedury budżetu obywatelskiego. W pozostałych gminach budżet obywatelski pozostaje rozwiązaniem fakultatywnym.
W bogatej już praktyce funkcjonowania budżetów obywatelskich w polskim samorządzie widzimy, że największym powodzeniem cieszą się projekty dotyczące budowy czy remontów infrastruktury rowerowej, zieleni miejskiej czy inne projekty służące środowisku. Ważną grupę stanowią jednak także projekty dotyczące edukacji, które możemy podzielić na dwie grupy:
a) projekty inwestycyjne dotyczące infrastruktury placówek oświatowych; oraz
b) projekty „miękkie”, czyli finansowanie zajęć dodatkowych w szkołach czy innych projektów angażujących dzieci, młodzież i rodziców.
Projekty edukacyjne mają zazwyczaj zwiększone szanse na sukces w ramach budżetów obywatelskich, jeśli np. udaje się zbudować wokół nich silne poparcie społeczności skupionej wokół danej szkoły. Jak pokazuje praktyka samorządowa, budżety obywatelskie pozwalają realizować sporo projektów ze sfery szeroko pojętej edukacji, choć w dotychczasowej praktyce skupiają się one głównie na poprawie szkolnej infrastruktury, a nie wzbogaceniu oferty edukacyjnej.
Przykładowe projekty ze sfery edukacji realizowane w ramach budżetów obywatelskich
Warszawa
Pierwsza pomoc psychologiczna dla dzieci i młodzieży (6-19 lat) przeżywającej trudne doświadczenia i kryzysy (spotkania z psychoterapeutami, wykłady i warsztaty dla dzieci, młodzieży i rodziców)
Oświetlenie ciągu pieszo-rowerowego oraz boisk sportowych przy jednej ze szkół
Nakrętkomaty przy szkołach
Cykl warsztatów artystycznych, edukacyjnych i ekologicznych dla dzieci i młodzieży, rozwijających ich zainteresowania i kształtujących postawy aktywnego uczestnictwa w kulturze i społeczeństwie
Skierniewice
Remont i modernizacja szkolnej szatni
Modernizacja ogrodzenia przy szkole podstawowej oraz szkolnej przestrzeni placu zabaw i gier plenerowych
Rozwój infrastruktury rowerowo-rekreacyjnej na terenie szkoły podstawowej
Płock
Wyposażenie pracowni komputerowej w szkole podstawowej
Modernizacja wentylacji w szkole podstawowej
Przebudowa placu zabaw na terenie miejskiego przedszkola
Poznań
Modernizacja placu zabaw i boiska przyszkolnego
Modernizacja infrastruktury sportowo-rekreacyjnej wraz z malowaniem pomieszczeń́ szkoły
Rozbudowa budynku szkoły o pomieszczenie biblioteczno-świetlicowe
Renowacja terenów zielonych i ogrodzeń́ przedszkoli
Wielka Nieszawka
Pozalekcyjne zajęcia grywalizacyjne w szkole podstawowej
Prowadzenie kółek naukowych w szkole podstawowej
Zakupienie ławek dla dzieci i koszy do ustawienia przed szkołą
Innym – obecnie mniej popularnym – narzędziem, które można wykorzystać dla poprawy warunków funkcjonowania szkół, a także oddolnych projektów edukacyjnych jest inicjatywa lokalna, również uregulowana w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Polega ona na współpracy samorządu z mieszkańcami, gdzie niezbędne jest bezpośrednie zaangażowanie mieszkańców poprzez pracę społeczną, wkład finansowy lub rzeczowy w realizację inicjatywy wymyślonej i zgłoszonej przez samych mieszkańców.
Po stronie samorządu zaangażowanie będzie najczęściej polegało na wsparciu finansowym oraz technicznym, ale dokładne zasady współpracy określa się w umowie między samorządem a grupą inicjującą dany projekt. W jaki sposób ten model można zastosować w lokalnej oświacie? Możliwości i dopuszczalnych konfiguracji projektów realizowanych w ten sposób jest wiele. Oto kilka przykładów projektów ze sfery oświaty samorządowej, które mogą być realizowane z wykorzystaniem inicjatywy lokalnej:
Poprawa infrastruktury szkolnej, np. doposażenie sal lekcyjnych, sal gimnastycznych, bibliotek czy też zagospodarowanie terenów wokół budynków szkolnych na zasadzie współfinansowania przez rodziców czy też wkładu rzeczowego lub wkładu w postaci pracy społecznej;
Realizacja zajęć pozalekcyjnych czy warsztatów i spotkań przez grupę mieszkańców (np. emerytowanych nauczycieli) na rzecz dzieci w szkołach samorządowych – wkład własny inicjatorów w postaci pracy społecznej;
Organizacja czasu wolnego dla dzieci i młodzieży ze szkół samorządowych – wkład własny inicjatorów w postaci pracy społecznej lub dofinansowania.
* * *
dr hab. Dawid Sześciło – Kierownik Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert Fundacji im. Stefana Batorego do spraw samorządowych i członek Zespołu Ekspertów Samorządowych. Jako ekspert organizacji międzynarodowych do spraw reform administracji publicznej pracuje m.in. w Armenii, Albanii, Czarnogórze, Kosowie, Macedonii, Serbii, Turcji, Bośni i Hercegowinie, a także na Ukrainie. Stypendysta Fundacji na rzecz Nauki Polskiej w Instytucie Zarządzania Lokalnego na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu (2014–2015). Visiting professor w Centrum Badań Porównawczych nad Rozwojem Metropolitalnym na Georgia State University w Atlancie (2019). Wykładał gościnnie na uczelniach w Austrii, Portugalii, Szwecji. Kierował zespołem badawczym, który przygotował raport „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo” (2019). Współautor komentarza do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.